Тарифные споры в области электроэнергетики

Тарифный спор – это обжалование в суде постановления тарифного органа, т.е. органа государственной власти краевого, областного или республиканского уровня, который ежегодно утверждает тарифы (цены), регулируемые государством. Мы покажем особенности работы в тарифных спорах на примере оспаривания решений тарифных органов, которыми утверждаются тарифы на передачу электроэнергии для сетевых компаний.

Данная категория дел имеет особенности, обусловленные тем, что нормативные акты в области тарифного регулирования написаны запутанным языком, плохо структурированы, наполнены специальными техническими и экономическими терминами («необходимая валовая выручка», «сглаживание», «перекрестное субсидирование» и др.). По многим спорным вопросам тарифных дел нет устоявшейся судебной практики. Кассационные суды общей юрисдикции и Верховный Суд РФ в судебных актах в большинстве случаев избегают формулировать общие правила для решения спорных вопросов, которые как прецеденты могут быть применимы в других делах. Кроме того, тарифные споры политизированы, так как удовлетворение судом требований сетевой компании ведет к повышению тарифов, что может вызвать социальную напряженность в регионе.

Дальнейший материал будет изложен по следующему плану: вначале — несколько слов о том, как устанавливается тариф и как возникает повод к тарифному спору, затем речь пойдет об особенностях искового заявления, затем о доказательствах. В завершение статьи скажем о специфике работы в судебном заседании.

ПОВОД К ТАРИФНОМУ СПОРУ

Он возникает следующим образом. Каждая сетевая компания до 1 мая года, предшествующего году, на который устанавливается тариф, подает в тарифный орган заявку. В ней сетевая компания сообщает о своем финансовом состоянии, предстоящих расходах и просит установить необходимую валовую выручку (НВВ) – минимальный объем денежных поступлений в следующем году при оплате ее услуг по тарифу. К тарифной заявке прилагается пакет документов (как правило, очень объемный), обосновывающий расходы, которые сетевая компания просит включить в НВВ. Сотрудники тарифного органа изучают заявку и по результатам ее изучения готовят документ под названием «Экспертное заключение к проекту постановления тарифного органа», в котором содержатся:

• оценка достоверности сведений, содержащихся в тарифной заявке и приложенных документах;

• оценка финансового состояния сетевой компании;

• анализ экономической обоснованности заявленных расходов.

К экспертному заключению прилагается расчет НВВ и единых котловых тарифов на услуги по передаче электроэнергии. Решение об установлении НВВ и тарифов оформляется протоколом заседания коллегии тарифного органа, которое происходит, как правило, с участием сотрудников сетевой компании. Протокол утверждается председателем тарифного органа. Решение об установлении тарифа в виде таблицы публикуется в региональной сетевой и бумажной прессе, а также размещается на сайте тарифного органа.

Интерес сетевой компании в том, чтобы тарифный орган признал экономически обоснованными и включил в НВВ как можно больше расходов; чем больше НВВ, тем больше тариф, тем больше прибыль сетевой компании. Но, как правило, тарифный орган признает экономически обоснованными лишь часть расходов. Остальные расходы он по разным причинам отклоняет, не включая их в НВВ. Как следствие, сетевая компания не может компенсировать эти расходы за счет тарифа. Разница в объеме расходов, указанных в тарифной заявке и объеме расходов, включенных тарифным органом в НВВ, может достигать значительных величин (от 500 млн до 2 - 2,5 млрд руб.). Это обстоятельство является поводом для судебного оспаривания сетевой компанией постановления тарифного органа, которым утвержден НВВ и тариф.

Другой сценарий оспаривания — корректировка затрат прошлых периодов. Это ситуация, когда затраты сетевой компании были включены в НВВ в одном размере, а на деле по результатам года оказались больше. В этом случае разницу можно включать в тариф на следующий период регулирования. Однако тарифный орган может в этом отказать, если посчитает, что расходы не имеют отношения к регулируемой деятельности. Эта ситуация также является поводом к обжалованию решения тарифного органа.

ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ

Постановление тарифного органа об утверждении НВВ и тарифов является нормативным актом. Административное исковое заявление о его оспаривании подается в краевой, областной или республиканский верховный суд, который рассматривает такие дела по первой инстанции.

Исковое заявление должно содержать аргументированную критику выводов экспертного заключения тарифного органа о необоснованности включения в НВВ заявленных сетевой компанией расходов. Тарифный орган обязан дать в экспертном заключении оценку всем представленным сетевой компанией документам по каждому заявленному расходу. Если он этого не сделает, то это обстоятельство уже само по себе должно являться основанием для признания постановления об установлении тарифа в данной части недействующим (см. Определения Верховного Суда РФ от 4 июля 2019 № 55-АПА19-7, от 20 декабря 2017 г. № 14-АПГ17-15, от 5 октября 2017 г. № 41-АПГ17-8, от 10 января 2018 г. № 38-АПГ17-7).

В иске надо четко обосновать противоречие выводов экспертного заключения нормативным актам:

• Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»;

• Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) (далее — Основы ценообразования) и Правилам государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178);

• Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке (утв. приказом ФСТ России от 6 августа 2004 г. № 20-э/2).

Если в отношении сетевой компании применяется определенный метод расчета тарифа, то необходимо обосновывать нарушение тарифным органом методических указаний по расчету тарифа данным методом. Например, если для сетевой компании тариф установлен методом долгосрочной индексации НВВ, то в иске необходимо обосновать противоречие позиции тарифного органа Методическим указаниям по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (утв. приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 г. № 98-э, далее — Методические указания № 98-э).

Для обоснования правовой позиции в иске можно использовать позиции, изложенные в решениях ФАС РФ по заявлениям сетевых компаний о досудебном рассмотрении аналогичных споров с тем или иным тарифным органом, связанных с установлением и применением тарифов в электроэнергетике.

Как свидетельствует наш опыт, наиболее высокие суммы разногласия сетевой компании и тарифного органа формируются за счет процентов за банковские кредиты, которые сетевая компания была вынуждена брать на покрытие кассовых разрывов и которые тарифный орган отказывается включать в НВВ. Включение процентов в НВВ может быть обосновано в иске следующими доводами:

1. Согласно п. 17 Основ ценообразования в НВВ включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).

2. В соответствии с абз. 12 п. 38 Основ ценообразования величина неподконтрольных расходов рассчитывается в соответствии с перечнем расходов, утвержденным в Методических указаниях № 98-э.

3. Согласно п. 2 Основ ценообразования в части определения подконтрольных расходов, не включающих расходы на возврат и обслуживание заемных средств, и п. 11 Методических указаний № 98-э, расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, включаются в состав неподконтрольных расходов, учитываемых при установлении тарифов на очередной год долгосрочного периода регулирования, и определяются методом экономически обоснованных расходов.

4. В соответствии со ст. 265 НК РФ, в состав внереализационных расходов включаются обоснованные затраты на осуществление деятельности, непосредственно не связанной с производством и (или) реализацией. К таким расходам относятся расходы в виде процентов по долговым обязательствам любого вида.

5. Согласно абз. 10 п. 7 Основ ценообразования, в случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования, если иное не установлено указанным документом. К экономически обоснованным расходам в том числе относятся расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств.

К исковому заявлению прилагается тарифная заявка и все документы в бумажном и электроном виде, которые были представлены в тарифный орган, а также постановление тарифного органа, которым утверждены НВВ и тарифы со всеми изменениями и дополнениями. Прилагаемые документы необходимо заранее прошить в папки по 200 – 250 листов, что бы не затруднять этой работой помощника судьи. В дальнейшем это поможет вам при ознакомлении с делом для того, чтобы иметь возможность давать суду точные ссылки на листы дела.

Если наименований спорных расходов больше пяти, то целесообразно приложить к исковому заявлению сравнительную таблицу, в которой указать наименование и размер заявленного сетевой компанией расхода, размер принятого тарифным органом расхода и причина отказа в его принятии, а также фактический объем расхода, если речь идет о корректировке.

Исковые требования формулируются следующим образом: «1.Признать недействующим приложения №№ … к постановлению тарифного органа от такой-то даты и такого-то номера в части утверждения НВВ и единых котловых тарифов на передачу электроэнергии по сетям административного истца на такой-то год.

2. Обязать тарифный орган принять новый нормативный правовой акт, замещающий нормативный правовой акт, признанный не действующим в соответствующей части».

ДОКАЗАТЕЛЬСТВА

Главное доказательство в тарифном споре – это тарифная заявка, которую сетевая компания подала в тарифный орган и все приложенные к ней документы, которые должны подтверждать экономическую обоснованность отклоненных тарифным органом расходов.

Так, экономическую обоснованность процентов за банковские кредиты необходимо обосновывать следующими документами:

• реестр кредитных договоров, действующих в текущем году;

• структура задолженности в разрезе филиалов (если они есть);

• начисленные проценты по кредитам в разрезе видов деятельности;

• расчет движения кредитного портфеля;

• обороты по счетам 60, 62, 68, 69, 66.02, 67.02, 67.04, 70, 71, 76.05;

• анализ счетов 8.03, 68.20, 68.04.1;

• копии кредитных договоров;

• справки из банков о сумме начисленных процентов и о величине ссудной задолженности;

• расчет средневзвешенных процентных ставок;

• расчет величины расходов по обслуживанию кредитных ресурсов на будущий период;

• движение денежных средств;

• динамика ссудной задолженности на будущий период.

Использование кредитов по назначению доказывается содержащимися в кредитных договорах условиях о цели кредитов:

• финансирование финансово-хозяйственной и инвестиционной деятельности;

• финансирование приобретения движимого и недвижимого имущества, расходов по капитальному ремонту и техническому перевооружению (модернизации);

• рефинансирование ссудной задолженности в сторонних банках.

В состав доказательств необходимо включать акт налоговой проверки, если расходы возникли в связи с претензиями налоговых органов, например, связанных с доначислением налога, расход на уплату которого сетевая компания просит включить в НВВ.

При рассмотрении тарифных споров суды по ходатайству сетевых компаний, как правило, назначают судебную экспертизу, хотя наша практика знает случаи, когда суды в этом отказывали и рассматривали дело по имеющимся в деле материалам. Для обоснования необходимости экспертизы мы рекомендуем ссылаться на судебную практику по тарифным спорам в области электроэнергетики, в которых экспертиза назначалась. Приведем следующие примеры:

• за 2021 г.: дело № 3а-21/2021 Верховного Суда Республики Калмыкия (решение от 20.12.2021), дело № 3а-61/2021 Волгоградского областного суда (решение от 1.01.2021);

• за 2020 г. — дело № 3а-2/2021 Нижегородского областного суда (решение от 9.07.2021), дело № 03а-70/2019 Новгородского областного суда (решение от 19.08.2019).

• за 2019 г: дело № 3а-135/2019 Верховного Суда Республики Карелия (решение от 5.11.2019), дело № 03а-1/2020 Новгородского областного суда (решение от 16.01.2020), дело № 3а-50/2019 Верховного Суда Республики Калмыкия (решение от 22.08.2019), дело № 3а-58/2020 Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания (решение от 29.12.2020).

Вопросы экспертам должны быть сформулированы следующим образом: «Определить экономически обоснованные величины расходов на такой-то год, подлежащие включению в необходимую валовую выручку сетевой компании по такой-то статье». Вопросы ставятся отдельно по каждой статье расходов, оспариваемой сетевой компанией.

Как ни странно это может показаться, но по такого рода делам суды охотно допрашивают свидетелей и даже привлекают сотрудников сетевой компании и тарифного органа как специалистов в порядке ст. 50 КАС РФ. В качестве свидетелей со стороны сетевой компании целесообразно предлагать работников, которые участвовали в подготовке тарифной заявки. В судебном заседании им необходимо задать вопросы о том, как рассчитан тот или иной расход, каким методом это сделано, как он документально обоснован и отражен в бухгалтерском учете. Важно, чтобы свидетели и специалисты сетевой компании не повторяли доводы искового заявления, а сообщали суду новую информацию, а также внятно и по существу отвечали на вопросы суда, тарифного органа и прокурора.

РАБОТА В СУДЕ

По данной категории дела обязательно участие прокурора. Как показывает наш опыт, в большинстве случаев прокурор не вникает глубоко в суть дела и предлагает суду поверхностную позицию, между тем судьи к мнению прокурора склонны прислушиваться, поэтому за позицией прокурора необходимо тщательно следить и своевременно ее корректировать в глазах суда.

Суды в данных делах часто привлекают к участию ФАС РФ, но в большинстве случаев их представитель в заседаниях не участвует. Если ФАС РФ ранее провела проверку решения тарифного органа, то она может направить суду результаты проверки, в том числе приказ об отмене постановления тарифного органа об утверждении НВВ и тарифов.

Тарифные споры всегда многотомны. К моменту, когда суд первой инстанции выносит решение, дело насчитывает в среднем от 40 до 60 томов. С целью анализа доказательств и сопоставления содержащихся в них сведений судье порой необходимо в заседании держать у себя на столе открытыми по 5 – 6 томов одновременно. Как следствие, во всех подаваемых в суд процессуальных документах строго обязательны точные ссылки на тома и листы дела, иначе судья просто физически не сможет найти в деле документы, на которые вы ссылаетесь.

Обжалование решения суда, которым отказано во включении тех или иных расходов в НВВ имеет ту особенность, что в просительной части апелляционной, а затем и кассационной жалобы целесообразно просить вышестоящий суд не об отмене решения, а о его изменении путем исключения из его мотивировочной части вывода об экономической необоснованности того или иного расхода. В качестве положительного примера из нашей практики мы можем привести дело № 8а-20081/2022, которое 4 октября 2022 г. было рассмотрено по нашей кассационной жалобе Четвертым кассационным судом общей юрисдикции. В этом деле нашим доверителем был предъявлен иск к Региональной службе по тарифам Республики Калмыкия, в котором содержалась просьба о признании недействующими ряда решения тарифного органа о включении в НВВ значительного числа расходов, в том числе неподконтрольных расходов на 2021 г. по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 131 328 870 руб. и корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 г. по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 563 936 270 руб. Верховный суд Республики Калмыкия в этой части в иске отказал. Третий апелляционный суд общей юрисдикции решение оставил в силе. Четвертый кассационный суд общей юрисдикции удовлетворил нашу кассационную жалобу и вынес определение, которым решение суда первой инстанции было изменено путем исключения из мотивировочной части вывода об экономической необоснованности указанных расходов.

Подводя итог сказанному, мы обращаем внимание на то, что успешная работа по данной категории дел требует экономических знаний в области тарифообразования, налогов и бухгалтерского учета, тщательного анализа противоречивой судебной практики судов общей юрисдикции и Верховного Суда РФ, а также понимания политической ситуации в регионе.